Topografie der Plastikverbote
Verbote von Einweg-Kunststoffprodukten haben Konjunktur. Das gilt für alle Weltregionen. Seit mehr als 15 Jahren vertrauen Regierungen im Kampf gegen Plastikabfall nicht mehr nur auf das System von Angebot und Nachfrage und auf die Vernunft der Konsumenten, Produzenten und des Handels. Inzwischen sind Länder ohne Verbote bestimmter Plastikartikel deutlich in der Minderheit. Der globale Überblick zeigt aber auch: Vielerorts ist ein Regelungschaos aus unterschiedlichen lokalen Bestimmungen entstanden, das den Erfolg regulatorischer Maßnahmen zumindest infrage stellt.
Das global am stärksten regulierte Einweg-Kunststoffprodukt ist die Plastiktüte mit gesetzlichen Bestimmungen in über 66 Prozent der Länder weltweit.(1) Dabei variieren die Regulierungen von Land zu Land in Form und Umfang und reichen so beispielsweise von dem Verbot der kostenlosen Ausgabe im Einzelhandel über Steuererhebungen für die Herstellung von Plastiktüten bis hin zu Produktions- und Einfuhrverboten. Umwelt, Tourismus und Landwirtschaft zuliebe und von der Zivilgesellschaft maßgeblich vorangetrieben, ist nunmehr auch eine Ausweitung der Verbote auf andere Kunststoffartikel zu beobachten. Aktuellstes Beispiel ist die Einwegplastik-Richtlinie der Europäischen Union.
Europa: Brüssel gibt den Weg vor
Dicht gefolgt von Afrika, führt Europa den weltweiten Vergleich mit insgesamt 44 Ländern an, in denen gesetzliche Bestimmungen für Plastiktüten existieren.(2) Eines der Beispiele ist Italien, wo seit Anfang 2018 ein Verbot für nicht recycelbare leichte Kunststofftüten gilt. Einwegsacktüten müssen dem Gesetz zufolge biologisch abbaubar oder vollständig kompostierbar sein und werden nur gegen einen Aufpreis ausgegeben.(3)
In Vorbereitung auf das Inkrafttreten der EU-weiten Einwegplastik-Richtlinie hat Frankreich bereits 2020 im Rahmen seines umfassenden Anti-Müll-Gesetzes damit begonnen, auch Einwegbecher und -geschirr sowie Wattestäbchen zu verbieten. Seit 2021 ist dort unter anderem auch die Bereitstellung von Plastikwasserflaschen bei Kultur- und Sportevents verboten und ab 2022 auch in Verwaltungseinrichtungen.(4)
Die 2019 von der EU verabschiedete Einwegplastik- Richtlinie zur Verringerung der Umweltauswirkungen bestimmter Kunststofferzeugnisse auf die Umwelt – auch als Single-Use Plastics (SUP)-Richtlinie bekannt – muss seit dem 3. Juli 2021 von allen EU-Mitgliedsstaaten durch nationale Regulierungen umgesetzt werden. Zu den Vorgaben der Richtlinie gehören neben dem Verbot des Inverkehrbringens von bestimmten Einweg-Kunststoffartikeln auch die allgemeine Reduzierung des Verbrauchs von Lebensmittel- und Getränkebehältern, Anforderungen für die Beschaffenheit bestimmter Produkte (zum Beispiel Rezyklatanteil), Kennzeichnungsvorschriften mit Verbraucherinformationen sowie die Ausweitung von Maßnahmen zur Erweiterten Produzentenverantwortung (EPR), Sammelsystemen und Sensibilisierungsmaßnahmen.(5)
Erste Vergleiche zeigen, dass bisher nur wenige Länder die Richtlinie als Momentum genutzt haben, um den Gebrauch von Einwegplastikartikeln stärker einzudämmen. In den Ländern, wo der Umsetzungsprozess schon vor dem 3. Juli 2021 angelaufen ist, hält man sich zumeist bloß an die Mindestanforderungen und verfehlt bisher auch die Chance, Unternehmen durch den Ausbau von Maßnahmen zur Erweiterten Produzentenverantwortung (EPR) verstärkt in die Verantwortung zu nehmen.
Es gibt aber auch positive Beispiele wie Irland, wo das Kunststoff-Abfallaufkommen im EU-Vergleich mit 54 Kilogramm pro Kopf am höchsten liegt.(6) Das Land übertrifft bisher die Mindestanforderungen und will ab 2022 ebenfalls Verbote nicht-medizinischer Feuchttücher, Einwegbeutel und Hotel-Toilettenartikel einführen. (7) Und auch Estland, Platz drei unter den EU-Ländern mit dem meisten Plastikmüll pro Kopf (8), übersteigt die Anforderungen und will beispielsweise zukünftig für Einwegverpackungen eine Gebühr von mindestens 50 Cent erheben.(9) Aber auch Länder wie Schweden, wo
das Abfallaufkommen um mehr als die Hälfte niedriger liegt als in Irland, ergreifen weitreichende Maßnahmen. So hat das Land bereits EPR-Regulierungen für Verpackungen etabliert und plant weitere Maßnahmen auch für Feuchttücher, Luftballons und Tabakwaren.(10)
Nordamerika: Lokales Regulierungschaos
Verbote von Einwegplastik wurden in den USA bisher hauptsächlich auf lokaler Ebene durch städtische Initiativen geregelt, die aufgrund ihrer unterschiedlichen Tragweite nicht nur Supermarktketten, sondern auch Verbraucher vor große Herausforderungen stellen. Erstmals verboten in den USA wurden Einweg-Kunststofftüten in Supermärkten ab 2007 in San Francisco.(11) Daraufhin folgten Verbote in über 150 weiteren kalifornischen Lokalverwaltungen. Um dem lokalen Regulierungschaos Einhalt zu gebieten, führte Kalifornien als erster Bundesstaat 2016 ein landesweites einheitliches Verbot von Plastiktüten dünner als 2,25 Millimeter ein und erhebt seit jeher Extragebühren für Papier- oder wiederverwendbare Taschen.(12) Mittlerweile gibt es in acht weiteren Bundesstaaten landesweite Gesetze zur Reduzierung des Plastiktütengebrauchs, darunter New York, New Jersey und Connecticut. (13) Aber auch einige andere Kunststoffartikel sind inzwischen von lokalen Verboten betroffen, so beispielsweise die Ausgabe von Lebensmittelverpackungen und Bechern aus Polystyrol in Restaurants in Seattle, von Strohhalmen in Miami und von Rührstäbchen sowie Einwegbesteck in Malibu.(14)
Zunehmend mehr Verwaltungen in den gesamten USA zeigen ebenfalls ein Interesse daran, die Abfallmanagement- und Recyclingkosten durch EPR-Regime auf Verpackungshersteller zu verlagern. So haben Maine und Washington als erste Bundesstaaten EPR-Gesetze für Kunststoffverpackungen erlassen, in zehn weiteren Staaten werden ähnliche Gesetze diskutiert. (15)
Auch die kanadische Stadt Montreal verbietet seit 2018 Einwegplastiktüten mit einer Wandstärke von weniger als 50 Mikrometern, einschließlich solcher aus Biokunststoff oder kompostierbaren Materialien. Mit dem Ziel, Wildtiere und Gewässer zukünftig besser vor negativen Umwelteinflüssen durch Kunststoffabfall zu schützen, hat das kanadische Ministerium für Umwelt und Klimawandel bereits Ende 2020 eine landesweite Initiative zum Verbot von Einwegplastikartikeln wie Plastiktüten, Strohhalmen, Rührstäbchen, Sixpack-Ringen, Besteck und Lebensmittelverpackungen aus schwer zu
recycelndem Kunststoff angekündigt. Die Verbote sollen ab 2022 in Kraft treten.(16)
Lateinamerika und Karibik: Landesweite Verbote auf dem Vormarsch
Die Meeresverschmutzung durch mangelnde Abfallwirtschaftssysteme und unsachgemäße Entsorgung von Kunststoffabfällen ist auch in Lateinamerika und der Karibik in den letzten Jahren ein wesentlicher Treiber für die Einführung von Beschränkungen und Verboten für Kunststoff-Einwegartikeln gewesen. In 27 der 33 Länder in der Region gibt es bisher nationale und/oder lokale Bestimmungen zu Plastiktüten.(17)
Erstmals verboten wurden die Einfuhr, Herstellung und der Handel sowie die Ausgabe von Plastiktüten im Verkauf 2016 in Antigua und Barbuda. In weiteren Ländern, wie beispielsweise Chile ist sie ebenfalls im Einzelhandel verboten. Eine Ausnahme bilden Tüten zum Verpacken von frischen Lebensmitteln. In Kolumbien sind sie kleiner als 30 x 30 Zentimeter seit 2017 verboten. Auf alle weiteren Einwegtüten wird eine Gebühr erhoben, die kontinuierlich steigt. In Brasilien, wo beispielsweise in Rio de Janeiro Einwegplastiktüten seit 2018 durch wiederverwendbare oder Mehrwegtaschen ersetzt werden müssen, gilt in São Paulo seit Januar 2021 ein Verbot für die Ausgabe von Einweg- Kunststoffgeschirr in kommerziellen Einrichtungen.(18) In Mexiko-Stadt wurde Anfang 2021 ebenfalls ein Verbot eingeführt, das jedoch die gesamte Vermarktung, den Vertrieb und die Lieferung von Einwegplastik betrifft.(19)
In Costa Rica und Guatemala hingegen haben solche Verbote eine nationale Tragweite. So sind in Costa Rica seit 2017 mit dem Gesetz Nr. 9703 Einfuhr, Handel und Ausgabe von Styroporbehältern in allen kommerziellen Einrichtungen und mit dem Gesetz Nr. 9786 ebenso der Handel und die kostenlose Abgabe von sämtlichen Kunststoff-Einwegartikeln wie Strohhalmen, Tellern, Besteck, usw. im ganzen Land verboten. Ein Gesetz ähnlichen Umfangs wurde 2019 in Guatemala verabschiedet, nachdem bereits 240 lokale Verwaltungen im ganzen Land Verbote eingeführt hatten. Die letzten beiden Beispiele machen vor allem die Parallelen zur europäischen SUP-Direktive deutlich.(20)
Afrika: Verbote dem Tourismus zuliebe
Wie in den anderen Regionen der Welt, sind auch auf dem afrikanischen Kontinent Plastiktütenverbote die gängigsten Regulierungen zur Eindämmung von Einwegplastik. (21) Nach Eritrea im Jahr 2005 (22) war Ruanda eines der ersten Länder, die erstmals Import, Herstellung, Verkauf und Vertrieb von Plastiktüten verboten mit dem Ziel, das sauberste Land Afrikas zu werden.(23) Einreisende müssen deshalb auch darauf vorbereitet sein, dass ihre Plastiktüten an der Grenze konfisziert werden.(24) Dies ist nicht zuletzt ein Grund dafür, warum Schmuggler aus der benachbarten Demokratischen Republik Kongo mit dem illegalen Verkauf von Plastiktüten an ruandische Straßenhändler beachtliche Einkünfte erzielen.(25)
Auch in Kenia hat sich mittlerweile ein Schwarzmarkt für Plastiktüten entwickelt. (26) Seit 2020 gilt in dem Land außerdem ein Verbot für die Verwendung von Einwegplastikgeschirr sowie Luftballons und -stäbchen in Schutzgebieten einschließlich Nationalparks, Stränden, Wäldern und Naturschutzgebieten.(27) Neben dem Anliegen, das Sterben von Rindern und Schafen durch den Verzehr von Plastikmüll sowie Überschwemmungsopfer durch verstopfte Flüsse und Abwassersysteme zu verhindern, zeigen die Beispiele, dass der Tourismus eine wichtige Rolle bei der Einführung von Verboten spielt. So haben auch die Komoren, Mauritius und die Seychellen die Herstellung, Einfuhr und Vermarktung von Plastiktüten eingeschränkt.(28) Darüber hinaus gilt auf den Seychellen seit 2017 ein Verbot für diverse Einweg-Kunststoffartikel und Polystyrol-Behälter.(29)
Unter den zwölf westafrikanischen Ländern, in denen ebenfalls Verbote zur Eindämmung der Nutzung von Einwegartikeln wie biologisch nicht abbaubaren oder dünnen Plastiktüten (mit einer Wandstärke von weniger als 30 Mikrometern) gelten, ist Ghana das einzige Land, das lediglich eine Steuer auf importierte Kunststoffhalbfabrikate und -rohmaterialien eingeführt hat. (30) Da die meisten Einwegplastikprodukte in Ghana vor Ort hergestellt werden, ist davon auszugehen, dass die Steuer in erster Linie dazu dient, die Staatseinnahmen zu erhöhen. (31) Dieses Beispiel macht deutlich, dass nicht alle Vorschriften unbedingt darauf abzielen, den Verbrauch von Einwegplastik einzudämmen, sondern dass auch wirtschaftliche Interessen zugrunde liegen können.
Asien: Auf Einfuhr- folgen Plastikverbote
Auch wenn in vielen Schwellen- und Entwicklungsländern bisher deutlich weniger Plastik pro Kopf verbraucht wird als im entwickelten globalen Norden, nimmt mit wachsendem Wohlstand auch dort der Kunststoff-Konsum stetig zu. Das Problem in vielen asiatischen wie auch afrikanischen Ländern ist, dass oftmals die notwendige Infrastruktur zur Sammlung und Verwertung von Abfällen nicht im gleichen Tempo mitwächst. In der Konsequenz stellen die steigenden Plastikmüll-Emissionen viele Länder vor immer größere Herausforderungen, sodass Verbote eine willkommene schnelle Lösung darstellen.
Kürzlich haben die Philippinen, als eines der Länder, aus denen am meisten Kunststoffabfall in die Ozeane gelangt (32), sich ebenfalls für dieses Mittel entschieden. Der neue Erlass sieht vor, bis 2022 die Herstellung, die Einfuhr, den Verkauf, den Vertrieb, die Bereitstellung und die Verwendung von Einwegartikeln, wie Trinkhalmen, Rührstäbchen, Wattestäbchen, Konfetti und Verpackungen oder Beuteln aus Einwegkunststoff mit einer Dicke von weniger als zehn Mikrometern zu unterbinden. (33) Innerhalb vier weiterer Jahre sollen dann auch Artikel wie Einweggeschirr, Folien, Verpackungen und Beutel sowie oxo-abbaubare Kunststoffe und Lebensmittel- und Getränkebehälter aus Styropor aus dem Verkehr gezogen werden.(34)
Nach dem Verbot von Abfallimporten im Jahr 2017 hat China Anfang 2021 ebenfalls eine Reihe weiterer Verbote angekündigt, um die Menge an Kunststoffabfällen zu reduzieren. Dazu gehört ein landesweites Ausgabeverbot für Einwegstrohhalme in Restaurants sowie von nicht abbaubaren Plastiktüten durch Supermärkte, Apotheken, Buchhandlungen und Imbissbuden.(35) Die kostenlose Ausgabe oder der Verkauf von Tüten ab einer bestimmten Wandstärke ist auch in Ländern wie Bangladesch, Kambodscha, Japan oder Südkorea verboten.(36)
Indien hingegen hat 2018 angekündigt, bis Juli 2022 Einwegkunststoffe wie Teller, Becher, Strohhalme und Polystyrol-Boxen aus dem Land verbannen zu wollen. Damit reagiert die Regierung auf die in bereits 25 von 29 Bundesstaaten existierenden Verbote zur Herstellung, Lieferung, Lagerung und Nutzung von Kunststoff- Einwegartikeln. (37) Kunststoff-Verpackungsabfälle, die nicht unter das Verbot fallen, sollen gemäß den Plastic Waste Management Rules aus dem Jahr 2016 mit EPR-Maßnahmen durch Hersteller, Importeure und Markenartikler gesammelt und sachgemäß Abfall-managementsystemen zugeführt werden. (38)
Ozeanien: Top-Plastikmüllverursacher ziehen nach
Australien, das größte und bevölkerungsreichste Land Ozeaniens, ist Nummer eins im weltweiten Vergleich der Einwegplastikmüll-Verursacher pro Kopf. (39) Da bisher landesweite einheitliche Regelungen scheiterten, haben die Bundesstaaten – mit Südaustralien als Vorreiter – eigene Gesetze erlassen. (40) So ist seit Mai 2009 in Südaustralien der Verkauf und die Ausgabe von Plastiktüten mit einer Wandstärke von weniger als 35 Mikrometern verboten – mit einer Ausnahme von biologisch abbaubaren Tüten. (41) 2018 haben sich die zwei größten australischen Bundesstaaten, Queensland und Westaustralien, ebenfalls dem Verbot angeschlossen, es aber auch auf biologisch abbaubare und kompostierbare Tüten ausgedehnt. (42) Seit März und September 2021 gelten in Südaustralien und Queensland außerdem Ausgabeverbote für Kunststoff-Einwegartikel wie Strohhalme, Rührstäbchen und Besteck sowie Polysterol-Boxen und oxo-abbaubare Kunststoffe. (43)
Ebenfalls unter den Top-Plastikmüll-Verursachern und Müllexporteuren ist Neuseeland, das fast die Hälfte seiner 98.000 Tonnen exportierten Plastikmüll zwischen 2018 und 2021 nach Malaysia und Thailand verschifft hat. (44) Seit 2019 gilt in dem L and bereits ein Plastiktütenverbot, das nun bis 2025 auch auf schwer recycelbare Verpackungen aus Polystyrol und PVC, oxo-abbaubare Kunststoffe sowie Einwegartikel wie Strohhalme, Rührstäbchen, aber auch nicht kompostierbare Obst und Gemüseetiketten ausgeweitet werden soll. (45)
Der Überblick zeigt, dass in den letzten zehn bis fünfzehn Jahren viele Staaten auf die durch Plastik verursachte Umweltkrise mit Regulierungen reagiert haben, sodass heute Länder ohne Bestimmungen zu Plastiktüten eher die Ausnahme darstellen. Die vielen Schlupflöcher und Sonderregelungen, zum Beispiel in Bezug auf die Wandstärke oder die biologische Abbaubarkeit von Plastiktüten, lassen jedoch Zweifel aufkommen, ob Verbote wirklich immer das probateste Mittel sind.
Auch ist die tatsächliche Wirksamkeit von vielen Faktoren abhängig wie beispielsweise der Verfügbarkeit von Alternativen zu den verbotenen Produkten, wirksamen Aufklärungskampagnen oder der tatsächlichen Anerkennung der Verbote durch die Bevölkerung und Kontrolle durch Behörden. Insbesondere das Beispiel des Schwarzmarktes zeigt, dass sich Plastiktüten nicht ohne Weiteres ersetzen lassen und trotzdem teils illegale Möglichkeiten gefunden werden, die verbotenen Gegenstände in Verkehr zu bringen. Hinzu kommen die vielen lokalen Bestimmungen, manchmal selbst innerhalb eines Landes, die nicht nur für Unsicherheit bei den Unternehmen, sondern auch für Verwirrung bei den Verbrauchern sorgen. Was in der einen Stadt gilt, kann in der Nachbarstadt schon wieder ganz anders geregelt sein.
Die zunehmende Ausweitung der Verbote in den vergangenen zwei bis drei Jahren auf Einwegplastikartikel macht deutlich, dass der Trend weiter in Richtung Verbote geht. In den nächsten Jahren wird zu evaluieren sein, ob die teilweise noch recht jungen Verbote tatsächlich zu einer Verringerung des Müllaufkommens in der Umwelt und den Weltmeeren beitragen können – schließlich ist die Liste noch viel länger als Plastiktüten, Trinkröhrchen, Rührstäbchen und Einweggeschirr. Die Alternativen sind oftmals alles andere als ökologisch nachhaltiger. Denkt man allein an Kunststoffverpackungen,
Plastikflaschen oder Zigarettenfilter, die sich schwerer verbieten lassen dürften, so müssten in einem nächsten Schritt vor allem Systeme zur Erweiterten Produzentenverantwortung (EPR) stark ausgebaut werden.
Auszug aus dem POLYPROBLEM-Themenreport Strafsache Strohhalm
Fußnoten
(1) UNEP (2018) (1)
(2) Ebd.
(3) Italian Government (2017)
(4) Copello et al. (2021)
(5) Europäisches Parlament und Rat der Europäischen Union (2019)
(6) Statista (2020)
(7) Copello et al. (2021)
(8) Statista (2020)
(9) Copello et al. (2021)
(10) Ebd.
(11) Wagner (2017)
(12) Plastic Bags Laws.org (2021)
(13) Ebd.
(14) Chuiyan Mo (2020)
(15) Jennie Romer (2021)
(16) Canadian Government (2020)
(17) UNEP (2021), S. 16 ff.
(18) UNEP (2021)
(19) Deutsche Welle (2021)
(20) UNEP (2021)
(21) Jambeck (2018)
(22) Greenpeace Africa (2020)
(23) Visit Ruanda (o.J.)
(24) Ebd.
(25) Ocean Wise (2017)
(26) UNEP (2018) (2)
(27) UNEP (2020) (1)
(28) Bezerra et al. (2021)
(29) Cole et al. (2020)
(30) Adam et al. (2020)
(31) Ebd.
(32) Jambeck et al. (2015)
(33) Cervantes (2021)
(34) Ebd.
(35) Zhang (2021)
(36) UNEP (2018) (1)
(37) UNEP (2018) (1)
(38) Sharma (2021)
(39) Suhr (2021)
(40) Macintosh et al. (2020), S. 2
(41) Ebd.
(42) Ebd.
(43) Australian Marine Conservation Society (2021)
(44) Miles (2021)
(45) New Zealand Government (2020)